Nadirsyah Hosen
(Alumni Fakultas Hukum Northern Territory University, Australia)
Media Indonesia, Senin, 29 April 2002
DI tengah bayang-bayang krisis konstitusi (constitutional crisis) akibat ketidakpuasan sejumlah kelompok terhadap proses amendemen UUD 1945, koalisi organisasi nonpemerintah (ornop) yang bertemu dengan Ketua MPR M Amien Rais, beberapa hari yang lalu, mengajukan usulan terobosan. Mereka mengusulkan, sebagaimana dilaporkan media massa, agar MPR menetapkan seluruh hasil amendemen tersebut bersifat sementara (interim constitution). Selanjutnya MPR akan membentuk Komisi Konstitusi untuk menyusun naskah UUD. Kelihatannya koalisi ornop mendapat ide dari pengalaman Afrika Selatan yang memulai reformasinya dengan menetapkan konstitusi sementara (1994) dan kemudian berhasil melahirkan konstitusi baru pada 1997.
Walaupun usulan di atas merupakan langkah kompromi, koalisi ornop tetap bertahan pada pendiriannya bahwa penyusunan naskah konstitusi sebaiknya tidak diserahkan pada institusi parlemen, yang tidak hanya sarat dengan berbagai kepentingan politik praktis tetapi juga diragukan kemampuannya dalam teknis menyusun sebuah konstitusi. Kebetulan Filipina dan Thailand, seperti sering dirujuk oleh koalisi ornop, sudah berhasil melakukan reformasi konstitusi melalui lembaga semacam komisi konstitusi.
Dengan demikian ada dua masalah yang patut dibahas. Pertama, apakah ada pengalaman dari negara lain yang menyerahkan perubahan konstitusi pada institusi parlemen? Persoalan kedua, apakah mungkin MPR menetapkan konstitusi sementara pada Sidang Tahunan nanti?
Parlemen dan konstitusi
Satu hal yang harus disadari adalah proses perubahan konstitusi itu selalu bersifat politis. Ini artinya penyusunan naskah oleh institusi mana pun selalu melibatkan pertarungan politik. Sebagai contoh, UUD 1974 Swedia merupakan sebuah kompromi politik antara Partai Social Demokrat yang berkuasa dan partai oposisi (Olof Ruin, 1988). Pengalaman serupa juga dihadapi Italia. Perubahan konstitusi Italia pasca-Perang Dunia II dianggap hanya menguntungkan kepentingan partai politik, khususnya Partai Demokrat Kristen (Spotts dan Weizer, 1986). Bozzi Commission yang dilantik pada November 1983 telah mengusulkan berbagai perubahan, namun usulan itu dipatahkan oleh konstelasi partai politik yang khawatir perubahan-perubahan tersebut akan melemahkan posisi mereka (Hine, 1988).
Pertarungan politik juga terjadi dalam pembahasan UUD Spanyol (1978). Naskah rancangan konstitusi disiapkan oleh sebuah komisi yang berisikan representasi dari kedua kamar parlemen bahwa seluruh partai politik, kecuali Basque National Party, terlibat (Bonime-Blanc, 1987). Begitu pula halnya dengan reformasi konstitusi di negara-negara Amerika Latin yang konstitusi mereka disusun oleh parlemen ataupun komisi yang berisikan partai politik, sehingga terjadi pertarungan dan langkah-langkah kompromi politik. Jadi, perumusan sebuah konstitusi bukanlah semata-mata perdebatan intelektual. Para ahli hukum bisa jadi kecewa bahwa politikus lebih punya pengaruh dalam perubahan konstitusi ketimbang mereka. Apakah sebuah konstitusi dirumuskan di dalam parlemen atau di luar parlemen kepentingan dan pertarungan politik tetap terjadi seperti disebutkan dalam contoh-contoh di atas. Walhasil, menurut hemat penulis, kalaupun perumusan UUD diserahkan kepada Komisi Konstitusi, yang terjadi adalah perpindahan ‘medan pertempuran’ politik dari parlemen ke komisi tersebut. Apalagi, merespons keberatan sejumlah anggota MPR, koalisi ornop menegaskan bahwa tugas Komisi Konstitusi hanya merumuskan dan keputusan menerima atau menolak diserahkan pada MPR. Ini berarti hanya menunda ‘pertempuran politik’ selanjutnya.
Jikalau demikian halnya, benturan kepentingan politik dalam perubahan konstitusi adalah sebuah kenyataan yang harus dihadapi. Sisi positif dari kenyataan ini adalah terjadinya proses pembelajaran dan pendewasaan politik rakyat. Benturan kepentingan dan pertempuran politik adalah sebuah dinamika, kecuali ada pihak-pihak yang tergoda ingin memaksakan kehendaknya melalui jalur-jalur ekstra yudisial seperti pengerahan kekuatan bersenjata ataupun dekrit presiden.
Interim constitution
Lalu dapatkah diterima jalan keluar dari koalisi ornop agar MPR menetapkan konstitusi sementara? Dengan kerangka pertarungan politik di atas, usulan koalisi ornop ini dapat dibaca sebagai memperpanjang napas pertempuran politik. Dengan sisa waktu sekitar empat bulan menjelang Agustus 2002, koalisi ornop kelihatannya sudah tertinggal beberapa langkah dari para politikus di MPR. Dengan mengusulkan ‘perpanjangan pertempuran’ (konstitusi sementara) dan pemindahan ‘medan pertempuran’ (komisi konstitusi) mereka berharap sebuah konstitusi baru yang lebih baik akan lahir.
Istilah konstitusi sementara mengingatkan kita pada keterangan Soekarno ketika menyusun naskah UUD 1945. Di tengah suara-suara yang masih tidak puas atas naskah UUD 1945, Soekarno menyatakan bahwa konstitusi ini adalah konstitusi sementara. Nanti kalau keadaan lebih tenang, demikian Soekarno membujuk mereka, baru dibuat konstitusi yang lebih lengkap dan sempurna ketimbang UUD kilat ini. Bujukan Soekarno berhasil, namun ternyata kita membutuhkan waktu lebih dari setengah abad untuk melakukan perubahan terhadap UUD 1945. Sungguhpun banyak pakar hukum yang sejak dulu berjuang untuk perubahan UUD 1945, namun berhentinya Presiden Soeharto-lah yang membuka lebar-lebar pintu perubahan ini. Sekali lagi, politik lebih berperan.
Berkaca dari sejarah di atas, rasanya cukup sulit, ditinjau dari sudut politik hukum, bagi MPR untuk menerima usulan koalisi ornop tersebut. Dibutuhkan sosialisasi gagasan tentang konstitusi sementara di tingkat partai politik. Padahal, begitu selesai semua proses amendemen UUD 1945, DPR akan segera merumuskan UU Pemilu untuk persiapan Pemilu 2004. Mulai awal 2003 persiapan partai politik untuk pemilu akan semakin meningkat. Belum lagi biaya yang dibutuhkan untuk menyusun ulang konstitusi sementara akan membuat pemerintah yang berkuasa saat ini untuk berpikir dua kali. Lagi pula kalau kita mengikuti pandangan Profesor Harun al-Rasyid, saat ini pun MPR belum pernah menetapkan UUD sebagaimana tercantum dalam pasal 3 UUD 1945. Jadi, UUD 1945 saat ini sudah termasuk kategori interim constitution. Mengikuti jalan pikiran ini, interim constitution yang mana lagi yang diinginkan? Jangankan menetapkan amendemen UUD 1945 sebagai konstitusi sementara, menetapkan UUD 1945 sebagai konstitusi permanen pun belum pernah dilakukan oleh MPR kita.
